Confrontés à une hausse de leurs dépenses de fonctionnement liée à l’envolée des prix de l’énergie ou à la hausse du point d’indice, alors que leurs recettes n’augmentent pas suffisamment (perte du levier sur la TH depuis le 1^er janvier 2021), les EPCI devraient subir un effet de ciseaux en 2024. Pour rappel, la perte pour les communes est estimée aux environs de 15,3 milliards d’euros (Md €) de taxe d’habitation et jusqu’à 7,5Md€ pour les EPCI. La crise immobilière de 2023 va se poursuivre en 2024, en réduisant encore les recettes tirées des droits de mutation. Dans ce contexte, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères¹ (TEOM) présente un levier pour les collectivités à condition de pouvoir y intégrer certaines dépenses. Considérant les nombreuses évolutions depuis ces deux dernières années, un coup de projecteur sur cette taxe s’impose, notamment s’agissant des questions relatives à la détermination du taux. Si le contexte jurisprudentiel apparait favorable à l’établissement d’un taux de TEOM excédentaire (I.), il faut toutefois veiller à utiliser ce mécanisme permettant de dégager des marges de manœuvres fiscales avec agilité et établir une stratégie (II.).

I. La pratique désormais autorisée du taux de TEOM excédentaire

La prohibition initiale de tout excédent…

En application du plan national de prévention de la production de déchets, renforcé par la loi Économie circulaire de février 2020², le gouvernement vise à réduire à l’horizon 2030 le volume d’ordures ménagères produit par habitant en France à 501 kg.

La Cour des comptes constate que cet objectif ne pourra être atteint sans une accélération forte de cette tendance³. Au titre des pistes de réflexion, elle met en avant l’efficacité de différents mécanismes fiscaux, dont notamment la TEOM.

En 2014, le Conseil d’État considère, dans sa décision Société Auchan⁴, que cette taxe n’a « pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées ». Dès lors,  « le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant de ces dépenses, tel qu’il peut être estimé à la date du vote de la délibération fixant ce taux ».

En application de cette jurisprudence, relevant en l’espèce qu’un excédent de 2,5 % constituait une erreur manifeste d’appréciation, les collectivités devaient voter un taux de TEOM à l’équilibre avec le coût du service. Cette analyse contraignait fortement l’augmentation des taux de TEOM.  Elle faisait supporter un risque d’annulation des délibérations portant sur le vote des taux.

… Mais un excédent dorénavant autorisé jusqu’à 15 %

En 2021, Le Conseil d’État a fait évoluer sa jurisprudence pour admettre qu’un taux de TEOM excédentaire, en l’occurrence de presque 15 %, est proportionné⁵.

Cette ouverture reste toutefois pragmatique, un excédent de plus de 59 % a logiquement été considéré manifestement disproportionné⁶.

Par ailleurs, une instruction du 15 mars 2022 de la DGFiP à destination des préfets et directeurs départementaux des finances publiques, relative au contrôle de légalité en matière de TEOM s’inscrit dans cette logique, indiquant un seuil maximum  de proportion à hauteur de 15 %. La doctrine fiscale reprenant elle aussi cette limite de 15 %⁷.

Le Conseil d’État est venu confirmer cette tendance initiée depuis 2021. Il reconnait par une décision d’avril 2023⁸, mentionnée aux tables, qu’un taux excédentaire de 13,84 % n’est pas disproportionné.

Si cette décision peut être considérée comme d’espèce sur ce point, il n’en demeure pas moins qu’elle permet d’asseoir un peu plus une pratique qui ouvre quelques marges de manœuvre pour financer la gestion des déchets et de ses dépenses connexes. Enfin, si aucun seuil maximum n’est déterminé, il semblerait cependant que le repère de 15 % constitue actuellement une limite proportionnée à ne pas dépasser.

II. La TEOM, une stratégie pour développer des marges de manœuvre fiscales

Dépenses comprises et définition du déchet ménager

Pour déterminer le produit de la TEOM, et in fine, un éventuel excédent, il appartient de connaître les dépenses couvertes par la TEOM. Ainsi, sont comprises :

•les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service de collecte de déchets ménagers et assimilés. Peuvent intégrer cette catégorie, les coûts de directions ou services transversaux de la collectivité directement exposés pour le service public⁸ ou les charges exceptionnelles de fonctionnement lorsqu’elles n’ont pas le caractère de dépenses d’ordre⁹ ;  

•les dépenses non couvertes par la redevance spéciale ou d’autres recettes non fiscales¹⁰.

Plus récemment, par un arrêt du 18 septembre 2023¹¹, la haute juridiction administrative est venue clarifier la définition du déchet ménager¹² comme étant « tout bien ayant la nature d’un déchet habituellement produit par les ménages, que ce soit au sein ou hors du foyer. »

Ainsi posée, la vision extensive du Conseil d’Etat sur la définition du déchet ménager « par nature » pourrait également permettre aux collectivités d’inclure les dépenses liées à la collecte et au traitement des déchets et immondices jetés sur la voie publique. 

Réévaluer et contrôler ce levier fiscal

S’il ressort des éléments précédents que le taux de TEOM peut être dans une certaine mesure excédentaire en intégrant les dépenses autorisées, encore faut-il régulièrement identifier ces dépenses.

Le Conseil d’État a considéré qu’une comptabilité analytique permet d’identifier avec précision ces dépenses au moyen notamment de l’utilisation de clés de répartition¹³.

Par ailleurs, dans un contexte de financement des collectivités locales jugé « à bout de souffle¹⁴ », la question de la capacité des communes et EPCI à dégager des marges de manœuvre fiscales est essentielle.

La TEOM est une taxe facultative, dont l’assiette repose, comme la taxe foncière sur les propriétés bâties et sur la propriété immobilière.  Son montant ne dépend pas du service rendu à l’usager, ce qui permet d’assujettir des propriétés qui ne produisent pas de déchets ménagers au sens des dispositions du CGCT, ou qui n’utilisent pas ce service. Cet enjeu est central dans les communes touristiques.

La conséquence pratique de cette rétrospective de la vision du Conseil d’Etat doit alors intéresser les collectivités dans les coûts à prendre en considération dans la collecte et le traitement des déchets et ainsi réviser le taux de TEOM ou bien constituer une piste de réflexion dans sa mise en œuvre.

Quelques précisions

1 : Article 1520 du CGI

2 : Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire ayant fait évoluer l’art. L.541-1 du code de l’environnement 

3 : Rapport de septembre 2022 intitulé « Prévention, collecte et traitement des déchets ménagers : une ambition à concrétiser »

4 : Conseil d’État, 31 mars 2014, Société Auchan, n° 368111 – Mentionné aux tables du recueil Lebon

5 : Conseil d’État, 8ème Ch., 5 mai 2021, n° 438897

6 : CAA Nancy, 3 février 2022, n° 21NC00281

7 : BOFIP n° BOI-IF-AUT-90-30-10

8 : Conseil d’État, 14 avril 2023, n° 465403 – Société OPPCI Sogecapimmo – Mentionné aux tables du recueil Lebon

9 : Conseil d’État, 22 octobre 2021, Métropole de Lyon, n° 434900 – Publié au recueil Lebon

10 : Conseil d’État, 29 novembre 2021, Métropole de Lyon, n° 454684

11 : Conseil d’État, 18 septembre 2023, n° 466461

12 : Article R.541-8 C. de l’environnement et art. R.2224-23 du CGCT

13 : Conseil d’État, 30 septembre 2022, Sté Euro Dépôt Immobilier, n° 455364 – Mentionné aux tables du recueil Lebon

14 : Rapport de la Cour des comptes d’octobre 2022 relatif au financement des collectivités territoriales

Abréviations

TH : taxe d’habitation

TEOM : taxe d’enlèvement des ordures ménagères

CGCT : code général des collectivités territoriales

DGFiP : Direction Générale des Finances Publiques

EPCI : établissement public de coopération intercommunal

L’article 101 de la loi dite « Climat & Résilience » du 22 août 2021 avait introduit deux articles aux codes de la construction et de l’habitation (art. L. 171-4 CCH) et de l’urbanisme (art. L. 111-19-1 CU) pour imposer à certaines constructions et aux parcs de stationnement associés l’intégration de procédés de production d’ENR ou une végétalisation en toiture et à certains parcs de stationnement des dispositifs d’ombrage et de gestion des eaux pluviales. Le décret du 18 décembre 2023 et deux arrêtés du 19 décembre 2023 sont enfin venus apporter des détails sur la mise en œuvre pratique – mais non moins complexe – de ces dispositifs.

I. Des obligations applicables à certaines constructions

Bâtiments concernés

L’article L. 171-4 du CCH prévoit une obligation de solarisation ou de végétalisation de certains bâtiments ou parties de bâtiments. Il est applicable aux « constructions neuves », « extensions » et « rénovations lourdes ».

Ce champ d’application a été précisé par le décret du 18 décembre 2023. Sont concernés:

•les bâtiments dont au moins la moitié de la surface de plancher est affectée à un ou plusieurs usages visés à l’article L. 171-4 (commercial, industriel ou artisanal, entrepôts, hangars non ouverts au public faisant l’objet d’une exploitation commerciale, parcs de stationnement couverts accessibles au public ayant une emprise au sol > 500 m² et bureaux ayant une emprise au sol > 1 000 m²) indépendamment de l’usage auquel est affectée sa toiture (art. R. 171-32 CCH)¹ ;

•les « rénovations lourdes », c’est-à-dire les travaux « qui ont pour objet ou qui rendent nécessaire le renforcement ou le remplacement d’éléments structuraux concourant à la stabilité ou à la solidité du bâtiment » (art. R. 171-33 CCH).

Travaux à réaliser

Aux termes des dispositions de l’article L. 171-4 du CCH, le maître d’ouvrage doit intégrer sur les bâtiments ou parties de bâtiments assujettis :

•soit un procédé de production d’énergies renouvelables (solaire photovoltaïque, solaire thermique par ex.) ;

•soit un système de végétalisation en toiture présentant des performances décrites par cet article.

L’article 1^er de l’arrêté du 19 décembre 2023 précise la proportion de surface à équiper :

•minimum 30% de la surface de la toiture à compter du 1^er janvier 2024 ;

•minimum 40% de la surface de la toiture à compter du 1^er juillet 2026 ;

•minimum 50% de la surface de la toiture à compter du 1^er juillet 2027.

S’agissant des systèmes de végétalisation des toitures, l’arrêté du 19 décembre 2023 fixe les caractéristiques minimales que doivent respecter ces installations (épaisseur substrat, capacité de rétention d’eau, nombre et type de végétaux, alimentation en eau, etc.). 

II. Des obligations applicables à certains parcs de stationnement

Parcs concernés

L’article L. 111-19-1 CU impose aux nouveaux parcs de stationnement extérieurs (excluant les parcs en infrastructure ou en superstructure) ouverts au public de plus de 500 m² (environ 20 places automobiles) et aux aires de stationnement associées aux bâtiments auxquels s’applique l’obligation prévue à l’article L. 171-4 du CCH (construction, extension, rénovation lourde²), la mise en place de dispositifs de gestion des eaux pluviales (art. R. 111-25-3 CU) et de dispositifs végétalisés ou d’ombrières (art. R. 111-25-7 CU).

Le décret du 18 décembre 2023 permet de déterminer le calcul de la superficie des parcs de stationnement à observer pour remplir ces deux types d’obligations. Il convient ainsi de prendre en compte :

•les emplacements destinés au stationnement des véhicules et de leurs remorques ;

•les voies et cheminements de circulation ;

•les espaces prévus pour l’intégration des dispositifs de gestion des eaux pluviales (non applicable à la superficie prise en compte pour les dispositifs d’ombrage).

Sont exclus du calcul les espaces verts, de repos, de stockage, logistiques, de manutention et déchargement.

Travaux à réaliser

Aux termes de l’article L. 111-19 CU, ces parcs et aires de stationnement assujettis doivent intégrer :

– d’une part, sur au moins 50% de leur surface, des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l’infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation (dispositif de gestion des eaux pluviales) ;

– d’autre part, des dispositifs végétalisés ou des ombrières sur au moins 50% de leur surface (dispositif d’ombrage).

Lorsque l’ombrage est assuré par des arbres, l’obligation est satisfaite par la plantation d’arbres à canopée large à raison d’un arbre pour trois places (art. R. 111-25-8 CU).

En cas d’ombrières, celles-ci intègrent des modules photovoltaïques (cf. Vocabulaire de la transition climatique et énergétique en ville – 22 avril 2023 :  «  structure artificielle équipée de panneaux photovoltaïques qui a pour double fonction de procurer de l’ombre et de produire de l’énergie électrique »).

Quelques précisions

¹ A compter du 1^er janvier 2025 l’obligation prévue à l’art L. 171-4 CCH sera étendue aux bureaux, bâtiments administratifs, hôpitaux, équipements  sportifs, récréatifs et de loisirs et aux bâtiments scolaires et universitaires (extension du champ d’application par l’article 40 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 dite « APER » ).

² Une « rénovation lourde » correspond au remplacement total du revêtement de surface au sol sur une superficie représentant au moins la moitié de la superficie du parc de stationnement.

Quand s’appliquent ces nouvelles obligations ?

Elles sont applicables :

– aux demandes d’autorisations déposées à partir du 1^er janvier 2024 ;

– à défaut, si la date d’acceptation des devis ou de passation des contrats relatifs aux travaux de rénovation est postérieure au 1^er janvier 2024 ;

– aux parcs faisant l’objet de la conclusion ou d’un renouvellement de contrat de concession de service public, de prestation de service ou de bail commercial à compter du 1^er janvier 2024.

Comment bénéficier d’une exonération ?

S’agissant de l’obligation de « verdissement » des bâtiments, l’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme peut, dans certains cas, dispenser le maître d’ouvrage du respect de ces obligations (contraintes techniques, de sécurité, architecturales ou patrimoniales, conditions économiquement non acceptables). Le décret précise les critères relatifs à ces exonérations (cf. art. R. 171-34 à R. 171-42 CCH, et art. 2 à 4 de l’arrêté du 19 décembre 2023 : dépassement de 15% du coût global des travaux).  

S’agissant de l’obligation de « verdissement »  des   parcs de stationnement, le décret liste les raisons justifiant une exonération (contraintes techniques liées à la nature du sol ou à l’usage du parc,  impossibilité technique de ne pas aggraver un risque naturel, contrainte technique engendrant des coûts d’investissement portant une atteinte significative à la rentabilité, absence d’ensoleillement, etc.). Ces critères diffèrent selon le dispositif mis en place (gestion des eaux pluviales ou ombrage), (cf. art. R. 111-25-4 à R. 111-25-6 CU & art. R. 111-25-9 à R. 111-25-15 CU).

Eu égard à la quantité de précisions apportées par le décret, nous accompagnons les porteurs de projet souhaitant bénéficier de ces cas d’exonérations lors de la conception de leur dossier de demande afin de maximiser les chances de les obtenir.

Quelle conséquence sur la demande d’autorisation d’urbanisme ?

Afin de faire état du projet d’installation du dispositif, une attestation devra être jointe au dossier de demande (cf. II. art. R. 171-33 CCH & R. 441-8-4 CU).

Si le bénéfice d’une exonération est sollicité, une attestation justifiant l’exception et comprenant, en fonction de celle-ci, un résumé non technique, une note de calcul, des devis d’entreprises spécialisées, un exposé des contraintes techniques, une étude technico-économique réalisée par une entreprise qualifiée, etc. devra alors être jointe à la demande d’autorisation d’urbanisme
(cf. I. art. R. 171-35 CCH & R. 111-25-19 CU).

Quelle incidence sur la durée de validité de l’AU ?

Pour prendre en considération l’engagement financier important lié au respect de ces obligations, le décret a ajouté une subtilité à l’article R. 424-17-1 CU : par dérogation, la caducité de l’autorisation d’urbanisme en tant qu’elle porte sur un projet satisfaisant aux obligations de « verdissement » est acquise en cas d’interruption des travaux pendant 2 ans (et non 1 an).

Le développement des installations de production d’énergies renouvelables pose régulièrement la question de la nécessité d’obtenir une dérogation à l’interdiction de destruction, de capture ou d’enlèvement, de perturbation intentionnelle des espèces protégées ainsi que de destruction, d’altération ou de dégradation de leurs habitats, visée à l’article L. 411-2, 4° du code de l’environnement. Son octroi est soumis à trois conditions parmi lesquelles figure la circonstance que le projet réponde à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM). Le décret n° 2023-1366 du 28 décembre 2023 pris pour l’application, sur le territoire métropolitain continental, de l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie et de l’article 12 de la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023, publié au Journal officiel n° 0303 du 30 décembre 2023, identifie les installations de production d’énergies renouvelables (I.) ainsi que les installations de production hydroélectrique (II.) qui sont réputées répondre à une telle définition.

I. Les installations de production d’énergies renouvelables bénéficiant de la RIIPM

Les seuils applicables aux installations de production d’électricité à partir d’énergie solaire

Les projets de production d’électricité à partir d’énergie solaire, implantés sur le territoire métropolitain continental, sont réputés répondre à une RIIPM lorsque deux conditions cumulatives sont remplies.

En premier lieu, la puissance de l’installation doit être supérieure au seuil fixé par le décret :

• en ce qui concerne une installation de production d’électricité d’origine photovoltaïque, la puissance prévisionnelle doit être supérieure ou égale à 2,5 MWc ;

• en ce qui concerne une installation de production d’énergie solaire thermique, la puissance prévisionnelle doit être supérieure ou égale à 2,5 MW .

En deuxième lieu, la puissance totale du parc raccordé au territoire métropolitain continental, à la date de demande de la dérogation, doit être inférieure à l’objectif maximal de puissance défini dans la PPE.

Les seuils applicables aux éoliennes terrestres et aux unités de méthanisation 

Le décret n° 2023-1366 détermine également les conditions cumulatives applicables aux éoliennes terrestres et aux unités de méthanisation.

Outre la condition relative à la non-atteinte des objectifs maximaux de puissance sur le territoire métropolitain continental, au titre de la PPE, pour chaque type d’installation, les seuils applicables sont les suivants :

• la puissance prévisionnelle de l’installation de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent doit être supérieure ou égale à 9 MW.

Compte tenu de leur puissance, les projets éoliens offshore bénéficieront de la présomption de RIIPM.

• la puissance annuelle prévisionnelle de l’installation de production de biogaz à l’issue un processus de méthanisation doit être supérieure ou égale à
12 GWh/PCS/an.

II. Les installations de production hydroélectrique bénéficiant de la RIIPM

Les installations de production hydroélectrique concernées par la présomption de RIIPM

Le décret liste les deux types d’installations de production hydroélectriques susceptibles de répondre à une RIIPM, à savoir :

• les projets d’installations de production hydroélectrique gravitaire situées sur le territoire métropolitain continental ;

• les projets de stations de transfert d’énergie par pompage situées sur le territoire métropolitain continental.

Les installations hydroélectriques situées sur les cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux, sur lesquels aucune autorisation générant un nouvel obstacle à la continuité écologique ne peut être octroyée, sont expressément exclues du bénéficie de la présomption de RIIPM.

Les conditions cumulatives afin de bénéficier de la présomption de RIIPM

A l’instar des installations visées ci-dessus, deux conditions cumulatives sont requises pour qu’un projet d’installation de production hydroélectrique soit réputé répondre à une RIIPM, à savoir :

• la puissance prévisionnelle de l’installation doit être supérieure à 1 MW.

Initialement, le projet de décret fixait ce seuil à 3 MW. Les réserves exprimées par les syndicats et associations de professionnels du secteur ont convaincu les rédacteurs du décret d’abaisser ce seuil à 1 MW, permettant ainsi à des plus petits projets hydroélectriques de bénéficier de la présomption de RIIPM.

• la puissance totale du parc hydroélectrique raccordé au territoire métropolitain continental doit être inférieure à l’objectif maximal de puissance défini dans la PPE.

Quelques précisions

1. Le bénéfice de la présomption de RIIPM ne dispense pas les projets concernés de remplir les deux autres conditions cumulatives, non moins exigeantes, à savoir :

• l’absence de solution alternative satisfaisante ;

• le fait que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.

2. Les syndicats et associations de professionnels du secteur ont exprimé des réserves quant aux seuils fixés par le décret, au motif que ceux-ci excluent les plus petits projets du bénéfice de la RIIPM.

Pour ces projets, il reviendra au pétitionnaire de justifier, dans sa demande de dérogation « espèces protégées », en quoi son installation répond à une RIIPM, notamment au regard de sa contribution à la lutte contre le réchauffement climatique et à la sécurité d’approvisionnement en énergie.

Or pour ces installations de puissances moins importantes, une telle démonstration pourra s’avérer délicate.

Abréviations

PPE : programmation pluriannuelle de l’énergie fixée par décret

RIIPM : raison impérative d’intérêt public majeur

SER : syndicat des énergies renouvelables

PCS : pouvoir calorifique supérieur