L’Assemblée nationale a adopté le 15 octobre 2025 la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement. Depuis 30 ans, une dizaine de textes se sont succédé, avec toujours comme objectifs de rationaliser les recours et faire accélérer la mise en œuvre des projets : obligation de notification avec la loi dite Bosson, limitation de l’intérêt à agir des associations par la loi ENL, renforcement de la motivation des refus par la loi dite Macron, extension de la notion de recours abusif avec la loi ELAN, etc. La loi de simplification s’inscrit naturellement dans ce mouvement, justifié par une crise du logement enlisée.

Dans l’attente de sa promulgation (après éventuelles censures partielles ou non), nous proposons d’analyser les modifications importantes qu’elle prévoit s’agissant du contentieux du refus et des recours contre les permis de construire ou les documents d’urbanisme.

1. Le contentieux du refus du permis modelé pour accélérer la mise en chantier des projets immobiliers

1.1 La limitation dans le temps des possibilités de substituer des motifs de refus (art. L. 600-2 c. urb.)

Il est une difficulté d’importance en matière de refus de permis de construire : si, en principe, le maire est tenu d’indiquer intégralement les motifs justifiant la décision, rien n’empêche en cours de contentieux de procéder à une substitution de motifs¹.

Or, il existe une pratique courante (si ce n’est dilatoire²) en contentieux qui consiste à distiller des motifs nouveaux de refus tout au long de l’instance, voire pour la première fois en appel, ce qui a pour effet de retarder le traitement de ces affaires.

Pour y remédier, le législateur a entendu enserrer cette possibilité dans un délai.

L’administration ne pourrait invoquer de nouveaux motifs  de refus au-delà d’un délai de deux mois à compter de l’enregistrement du recours contentieux

1.2 L’instauration d’une présomption d’urgence en cas de demande de référé-suspension à l’encontre d’un refus d’une autorisation d’urbanisme (art. L. 600-3 c. urb.)

L’utilisation du référé-suspension en matière de refus de permis de construire est bien souvent voué à l’échec dès lors que la condition d’urgence³ n’est retenue par le juge qu’à la condition que le demandeur soit dans une position financière critique.

Or, les refus illégaux retardent pendant de nombreux mois et de manière injustifiée le lancement des chantiers⁴. C’est pour accélérer le traitement de ces recours que le législateur a entendu aligner le régime du référé-suspension du refus sur celui du permis.

En effet, la loi ELAN du 23 novembre 2018, avait introduit une présomption d’urgence pour les référés dirigés contre les autorisations d’urbanisme⁵.

La réforme viendrait étendre la présomption d’urgence du référé-suspension portant sur des décisions de refus.

2. Un accès au juge à nouveau limité dans un but d’accélération des projets immobiliers et de territoire

2.1 La neutralisation du recours gracieux (art. L. 600-12-2 c. urb.)

Toute décision administrative peut à tout moment faire l’objet d’un recours administratif (gracieux ou hiérarchique). Néanmoins, ce recours n’a pour effet de proroger le délai de recours contentieux que s’il est introduit dans le délai de recours de deux mois (à compter de l’affichage pour les permis, de la réception de la décision pour les refus).

Compte tenu du ralentissement des projets que ces recours induisent et du « faible nombre de recours administratifs qui donnent lieu à une décision favorable du maire »⁶, le législateur a introduit un nouveau dispositif.

Le recours gracieux à l’encontre d’une décision d’urbanisme ne pourrait plus être introduit au-delà d’un délai d’un mois et n’aurait plus pour effet de proroger le délai de recours contentieux⁷.

Si ce dispositif a pour objet d’accélérer le contentieux, il a aussi pour effet de raccourcir le délai dans lequel les parties peuvent trouver des solutions négociées…

2.2 Le recours contre les documents d’urbanisme restreint (art. L. 600-1-1 c. urb.)

Un dernier dispositif a été introduit afin de réduire l’accès des requérants au juge, cette fois s’agissant des documents d’urbanisme.

Selon l’exposé des motifs de l’amendement, l’objectif serait de « prévenir l’usage purement dilatoire des recours, au profit d’une évaluation en amont de l’acceptabilité du document » ⁸.

Ainsi, seules seraient recevables à introduire un recours contre un document les personnes ayant pris part à la participation du public (enquête publique, PPVE, mise à disposition).

Toujours selon l’exposé des motifs de l’amendement, ce dispositif viendrait pallier la frustration des auteurs de PLU de voir une remise en cause sérieuse du document, alors qu’il ne serait plus possible pour eux de tenir compte des observations du requérant, ce qui aurait pu éviter un contentieux post-approbation.

Quelques précisions :

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 21 octobre par plus de soixante députés afin de contester certains articles relatifs aux contentieux :

-l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme (intérêt à agir des tiers contre une décision d’approbation d’un document d’urbanisme) ;

-le nouvel article L. 600-12-2 du code de l’urbanisme (modification des délais et des effets du recours gracieux) ;

-l’abrogation de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme (suppression de l’article relatif aux vices de forme et de procédure d’un document d’urbanisme soulevés par voie d’exception).

A noter que le Conseil constitutionnel doit désormais statuer dans le délai d’un mois sur la constitutionnalité de loi. 

Sa saisine suspend le délai de promulgation  jusqu’au jour où la décision du Conseil sera rendue publique.

Références :

¹ CE Avis, Section contentieux, 6 février 2004, Hallal, n° 240560, Rec. Leb.

² Amendement du Sénat en 1^ère lecture, n°COM-120 adopté en commission.

³ L’article L. 521-1 du CJA impose de démontrer une condition d’urgence et de démontrer qu’il est fait état d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

⁴ Amendement du Sénat en 1^ère lecture n°82 rect.ter adopté en séance publique.

⁵ Consacrant ainsi la jurisprudence du Conseil d’État (CE, 9 juin 2004, Dury, n° 265457,Tab. Leb).

⁶ Amendement du Sénat n°COM-119 adopté en commission (rétablissement de l’article après la suppression par l’Assemblée nationale / cf. Rapport sur la proposition de loi, après engagement de la procédure accélérée, de M. Harold Huwart 1^ère lecture AN (1240), n°1378.

⁷ La décision du CC permettra de confirmer si cette réforme s’appliquera aux refus (cf. courrier saisine en date du 21 octobre 2025 n°2024-896 DC).

⁸ Amendement du Sénat n°118 adopté en commission.

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Les jeux de casino offrent, une fois encore, l’occasion d’apporter des précisions sur la théorie des biens de retour.

Dans une décision du 17 juillet 2025 (n° 503317), publiée au recueil Lebon, le Conseil d’État a eu l’occasion d’apporter d’importants éclairages sur le régime des biens de retour dans le cadre de l’exécution d’un contrat de concession.

Revenons brièvement sur les faits : dans cette affaire, la commune de Berck-sur-Mer a cédé, en 1997, son ancienne gare routière à la société Groupe Partouche afin qu’elle aménage le bâtiment pour l’accueil d’un casino. La société Jean Metz, dont le Groupe Partouche était l’actionnaire unique, s’est vu attribuer la concession relative à l’exploitation du casino communal et des services associés. Elle a, dans ce cadre, conclu avec la société Groupe Partouche un bail commercial portant sur le bâtiment. Lors du renouvellement de la concession, la commune a lancé une nouvelle procédure de passation, exigeant des candidats qu’ils justifient d’un titre de propriété ou d’un contrat d’occupation d’un bâtiment destiné à accueillir le casino. Saisi par un candidat évincé, le juge du référé précontractuel a annulé la procédure estimant, notamment, que cette exigence n’était pas nécessaire

Le régime extensif des biens de retour dans le cadre des contrats de concession

Les biens créés, acquis ou apportés dans le cadre de la concession constituent des biens de retour

Par principe, sont qualifiés de biens de retour les biens meubles ou immeubles qui résultent d’un investissement du concessionnaire et sont nécessaires au fonctionnement du service public (cf. CE, 12 décembre 2012, Commune de Douai, n° 342788, jurisprudence désormais codifiée à l’article L. 3132-4 du CCP).

Deux conditions cumulatives sont donc nécessaires à la caractérisation d’un bien de retour :

• d’une part, le bien doit résulter d’un investissement du concessionnaire ;

• d’autre part, le bien doit être nécessaire au fonctionnement du service public.

Par la suite, la jurisprudence administrative a quelque peu étendu le champ d’application du régime des biens de retour.

En effet, plus récemment, le CE a jugé que le régime des biens de retour devait également s’appliquer dans l’hypothèse où le cocontractant de l’administration était propriétaire des biens antérieurement à la conclusion du contrat. En effet, dans un tel cas, ce dernier a, en décidant de conclure la convention, accepté d’affecter lesdits biens  au fonctionnement du service public (cf. CE, 29 mai 2018, Ministre de l’Intérieur c. Communauté de communes de la Vallée de l’Ubaye, n° 402251).

Les biens appartenant à certains tiers peuvent également constituer des biens de retour

La Haute juridiction administrative ne s’était, jusqu’à lors, jamais prononcée sur l’application de la théorie des biens de retour aux biens appartenant à un tiers. Certaines juridictions de fond considéraient qu’un bien, propriété d’une personne tierce au contrat de concession, ne pouvait être considéré comme étant un bien de retour¹. Cette position jurisprudentielle permettait aux casinotiers, au travers d’un montage contractuel ou sociétaire, d’écarter l’application du régime des biens de retour.

Dans sa décision 17 juillet 2025, le CE étend encore le régime des biens de retour.  Dans cette affaire, il juge que, si en principe un bien appartenant à un tiers au contrat ne peut être qualifié de bien de retour, il en va autrement lorsque deux conditions cumulatives sont réunies :

• d’une part, il existe des liens étroits entre les actionnaires ou les dirigeants du propriétaire du bien et ceux du concessionnaire ;
• d’autre part, le bien est exclusivement destiné à l’exécution du contrat de concession, et a été mis à disposition du concessionnaire à cette fin.

Dans ce cas, le propriétaire du bien est réputé avoir consenti à ce que l’affectation du bien au service public emporte son transfert dans le patrimoine de la personne publique, selon les règles applicables aux biens de retour.

Les effets juridiques de l’application de la théorie des biens de retour

L’incorporation gratuite au patrimoine de la personne publique

Il se déduit de la jurisprudence et désormais du CCP, que les biens de retour appartiennent, dès leur réalisation ou leur acquisition, à la personne publique.

En outre, comme le rappelle cette décision du 17 juillet 2025, ces biens doivent revenir à la personne publique gratuitement, y compris dans le silence du contrat, sous réserve de leur complet amortissement.

Il est à noter que ce régime est d’ordre public. Aussi, les stipulations du contrat ne peuvent faire obstacle au retour gratuit à la personne publique de biens, nécessaires au service, créés au cours de la délégation. À ce titre, la personne publique est recevable à introduire un référé mesures utiles, fondé sur l’article
L. 521-3 du CJA, afin d’obtenir la restitution de biens de retour².

En tout état de cause, l’autorité concédante conserve la possibilité de décider, s’il y a lieu, de faire reprendre par son cocontractant les biens qui ne seraient plus nécessaires au fonctionnement du service public.

La possible indemnisation du concessionnaire à l’issue du contrat

Par principe, le retour du bien dans le patrimoine de la personne publique est réalisé à titre gratuit. Cependant, la jurisprudence administrative n’exclut pas l’hypothèse d’une indemnisation du cocontractant. En effet, le CE admet que, dans certaines situations, le cocontractant puisse percevoir une indemnité.

Tel est le cas des biens non amortis en raison (i) d’une résiliation de la convention avant son terme, (ii) d’une durée du contrat inférieure à la durée de l’amortissement de ces biens ou encore (iii) d’une valeur de l’apport non correctement intégrée au calcul de l’équilibre économique.  

Dans ces situations, l’indemnisation du cocontractant est généralement liée à la valeur nette comptable des biens, telle qu’elle figure au bilan ou telle qu’elle résulterait de l’amortissement de ces biens sur toute la durée du contrat.

L’essentiel étant qu’il n’en résulte pas une libéralité de la part de la personne publique³.

Références :

¹ Par exemple : CAA Marseille, 16 décembre 2019, n° 18MA03183.

²    CE, 16 mai 2022, Commune de Nîmes, n° 459904.

³  CE, 19 mars 1971, Sieur Mergui, n° 79962

Précisions :

(i) Les jeux de casino peuvent constituer, selon la jurisprudence administrative, une activité de service public (CE, 25 mars 1966, Ville de Royan, n° 46504). Surtout, il est opportun de préciser que l’arrêté du 14 mai 2007, portant règlementation des jeux dans les casinos, impose que l’exploitation des jeux de casino soit réalisée au travers d’un contrat de délégation de service public dont la durée ne peut excéder 20 ans. 

(ii) La Cour des comptes, dans ses rapports successifs sur les jeux de casino, a mis en avant les manœuvres permettant aux casinotiers d’empêcher l’application de la théorie des biens de retour.  En effet, certains groupes dissociaient la société titulaire de la délégation de service public de celle propriétaire du bien nécessaire à l’exécution de l’activité afin de tenir en échec le régime des biens de retour. La décision du 17 juillet 2025 apporte ainsi une réponse à cette pratique courante parmi les grands groupes d’exploitants de casinos.

(iii) La notion de « liens étroits » n’est pas sans rappeler plusieurs notions de droit public. En effet, le CE a déjà eu recours à cette notion lorsqu’il s’agissait de déterminer si deux personnes morales distinctes