L’article L. 151-31 du code de l’urbanisme prévoit que les obligations en matière de stationnement peuvent être réduites dans l’hypothèse où les constructeurs mettent à disposition des véhicules électriques ou propres en autopartage. Ce mécanisme mal connu peut s’avérer particulièrement favorable aux porteurs de projets et en phase avec les aspirations de notre époque. Afin d’encourager cette pratique, il apparaît utile de procéder à l’étude de son principe (I.) et de ses conditions (II.).

I. UN MÉCANISME SOUPLE

Une réduction des obligations dépendant des circonstances locales

Le dispositif est issu de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, introduit par voie d’amendement en première lecture devant le Sénat.

Cette disposition fait suite à un double constat :

• certains parcs de stationnement en copropriété seraient sous-utilisés ;
• le transport « collaboratif » constituerait un levier d’évolution vers des alternatives à l’usage de la voiture individuelle. 

L’article L. 151-31 du code de l’urbanisme pose ainsi le principe d’une réduction de 15% minimum de l’obligation de stationnement en contrepartie de la mise à disposition de véhicules électriques ou propres en autopartage.  

Le principe légal n’a volontairement pas été détaillé par un décret car, selon une réponse ministérielle, cette démarche serait dépendante « du contexte local, qui peut changer d’une ville à l’autre et même d’un quartier à l’autre, de la localisation des projets, de leur taille, de leurs modalités de gestion, de la qualité de la desserte en transport collectif, de l’offre en véhicules en autopartage déjà disponible » (Rép. Min. n° 1366S, JO Sénat, 22.06.16, p. 10128).

Des modalités de gestion du service non soumises au droit de l‘urbanisme

Une réponse ministérielle de 2019 précise qu’il ne revient pas non plus au PLU d’imposer des modalités d’application de l’article L. 151-31 : « ces modalités ne peuvent être inscrites dans le document d’urbanisme qui s’impose au permis de construire et dont l’objet est de fixer les règles d’occupation des sols et non de prévoir les modalités de gestion d’un service de mobilité » (Rép. Min. n° 19121, JO AN, 09.07.19, p. 6519).

Les modalités de gestion du service relèvent en effet de rapports de droit privé entre le pétitionnaire et son partenaire. 

Du point de vue de la conformité aux règles d’occupation du sol, il nous semble que le pétitionnaire pourra se borner à joindre à sa demande de permis de construire un contrat qui permettrait de satisfaire à l’obligation de mise à disposition des véhicules en autopartage.

A cet égard, la collectivité pourra s’assurer de la mise en œuvre pérenne des engagements du pétitionnaire à travers le contrôle de conformité.

II. DES MODALITÉS VARIABLES

Un pourcentage « plancher » de réduction des obligations

Il ressort également de la réponse ministérielle de 2019 précitée qu’est confié au porteur du projet le soin d’être moteur de la mise en place de ce mécanisme d’autopartage. 

L’article L. 151-31 du code de l’urbanisme précise que les 15% représentent un minimum. 

En d’autres termes, il est loisible au porteur du projet de proposer, dans le cadre de l’instruction, une réduction plus forte de ce pourcentage, au regard des spécificités du projet et des équipements du quartier.

Dans l’hypothèse où un PLU ne prévoirait pas une réduction supérieure (un pourcentage inférieur étant inopposable car contra-legem), ou en cas d’échec d’une proposition prévoyant une réduction supérieure à 15% (cf. infra), il apparaît que l’autorité compétente serait tout de même tenue d’accorder un permis de construire prévoyant deux places en autopartage tout en diminuant de 15% les obligations de stationnement prévues au PLU.

Un nombre de véhicules et une durée à définir

La réponse ministérielle de 2019 indique, s’agissant des modalités de gestion du service, que celles-ci « doivent par ailleurs s’inscrire dans le temps afin d’en garantir la pérennité ». En l’absence de précisions normatives, jurisprudentielles ou doctrinales, une attention particulière doit donc être portée à la condition de durée. 

S’agissant du nombre de véhicules, la réponse ministérielle de 2019 précise qu’il n’est pas opportun de fixer à l’échelle nationale un ratio du nombre de places d’autopartage à réaliser. Un minimum de deux places semble toutefois indispensable.

Si les termes de cette mise à disposition peuvent faire l’objet d’une discussion dans le cadre de l’instruction, restent en suspens certaines questions qui devraient être tranchées par les juges du fond. 

Il nous semble que si l’ensemble des modalités peuvent être soumises à discussion, la qualité du dossier et des justifications apportées seront déterminantes.

Quelques précisions

L’article L. 151-31 du code de l’urbanisme (ancien L. 123-1-12) est situé dans le paragraphe du code consacré au traitement, par le règlement du PLU, des obligations en matière de stationnement.

Ce paragraphe énumère les exceptions légales qui s’imposent aux règles posées par le PLU, à savoir :

• les  véhicules en autopartage ;
• l’impossibilité d’exiger la réalisation de plus d’une aire de stationnement par logement (logements locatifs financés avec un prêt aidé de l’État, EHPAD, résidences universitaires, etc.)
• l’impossibilité d’exiger la réalisation de plus de 0,5 aire pour les constructions précitées, ou d’une pour celles situées à moins de 500 m d’une gare ou d’une station de transport public guidé, ou de transport collectif en site propre ;
• l’inopposabilité de l’obligation de réaliser des aires lorsque des travaux sur logements existants n’entraînant pas de création de surface de plancher sont réalisés dans des communes de plus de 50 000 hab. citées à l’art. 232 du CGI, ou de plus de 15 000 hab. citées à l’art. 302-5 du CCH.

Abréviations

C. urb. : code de l’urbanisme
PLU : plan local d’urbanisme
CGI : code général des impôts
CCH : code de la construction et de l’habitation
JO : journal officiel

Par son arrêt de décembre 2020 (CE plén. 11 déc. 2020, n°422418, Sté Gkn Driveline), le Conseil d’État abandonne sa jurisprudence antérieure sur les conditions d’exonération de taxe foncière des « outillages et moyens d’exploitation ». Cette décision ne se contente pas de supprimer la condition de dissociabilité d’origine prétorienne, mais redessine également la définition de ces biens exonérés, ouvrant plus encore le champ d’application de l’exonération et l’adaptant plus précisément aux contraintes spécifiques à chaque entreprise.

Le cadre du débat : interprétation limitative de l’exonération des moyens d’exploitation

Pour les locaux professionnels non industriels, la valeur locative foncière imposée résulte de la superficie du local. Pour les locaux industriels, elle est déterminée selon la « méthode comptable » laquelle consiste à appliquer un taux d’intérêt au prix de revient des éléments qui constituent l’établissement. La nature des immobilisations devant être retenues ou exonérées a donc un impact direct sur la taxe.

Rentrent dans le champ d’application de la taxe foncière « les installations destinées à abriter des biens ou à stocker des produits, les ouvrages en maçonnerie présentant le caractère de véritables constructions et les ouvrages d’art et voies de communication » (1e et 2e de l’article 1381 du CGI).

En sont exonérés, en application de l’article 1382-11e du CGI, les « outillages et autres installations et moyens matériels d’exploitation des établissements industriels » à l’exclusion de ceux visés aux 1e et 2e de l’article 1381 du CGI .

Jusqu’à présent le Conseil d’Etat (CE, 25 déc. 2013) avait dégagé deux conditions cumulatives pour l’application de cette exonération:

• le bien devait participer directement à l’activité industrielle de l’établissement (critère fonctionnel);
• et être dissociable des immeubles de l’établissement (critère matériel).

Ce critère matériel était particulièrement critiqué. En effet, l’article 1382 du CGI ne pouvait exonérer des biens « dissociables » qui, par nature, sont exclus du champ d’application de la taxe.

Le revirement de jurisprudence

Dans une décision rendue en formation plénière, le Conseil d’État a précisé les critères d’exonération des outillages et autres installations et moyens matériels d’exploitation de l’article 1382 11° du CGI.;

• L’abandon du critère matériel : le Conseil d’État abandonne purement et simplement le critère de dissociabilité. Désormais de nombreux équipements non démontables tels que des fours industriels par exemple ou certains systèmes électriques, hydrauliques ou pneumatiques pourront être exonérés, sous condition d’être spécifiquement adaptés à l’activité industrielle de l’établissement en question.

• L’assouplissement du critère fonctionnel : les outillages n’ont plus à participer directement à l’activité de l’établissement mais simplement à être spécifiquement adaptés à cette activité. Ce qui aboutit à une plus grande amplitude d’éléments exonérés. Par exemple : les systèmes anti-incendie particulièrement coûteux et absolument nécessaires à l’activité des menuiseries devraient entrer dans le champ de l’exonération.

Les possibilités de réclamation

Tout établissement industriel imposé selon la méthode comptable peut contester une taxe qui aurait été assise sur des biens exonérés au sens de l’article 1382 du CGI. Cette possibilité est ouverte tant pour la Cotisation Foncière des Entreprises (CFE) que pour la taxe foncière.

Le  délai normal de réclamation dont dispose le contribuable pour contester la taxe foncière est d’un an à compter de l’émission de l’avis d’imposition contesté. Il est donc possible d’agir pour l’année 2020 jusqu’au 31 décembre 2021.

Pour les années antérieures à 2020 :

• Il est possible de demander au fisc un dégrèvement d’office jusqu’à la 4ème année suivant celle de l’expiration du délai de réclamation (article R211-1 du LPF) ;
• En cas de contrôle fiscal portant sur la taxe foncière, il est possible de réclamer sur les années faisant l’objet dudit contrôle.

Il conviendra dans de telles réclamations d’apporter la preuve du caractère « spécifique » des biens d’équipements à exonérer, ce qui peut s’avérer complexe à rapporter.

Un revirement appliqué par le juge du fond

Deux premiers arrêts de la Cour administrative d’appel de Nantes du 1er avril 2021 (19NT02202 et 19NT00758) ont fait application de cette nouvelle jurisprudence en excluant de la base imposable à la taxe foncière des installations de chauffage et climatisation dès lors qu’il était justifié que ces installations étaient spécifiquement adaptées aux activités exercées dans l’établissement.

Taxe Foncière et Cotisation Foncière des Entreprises

Il convient de rappeler que l’assiette de la Taxe Foncière est identique à celle de la Cotisation Foncière des Entreprises (CFE). Ainsi, l’ouverture des critères d’exonération de taxe foncière des outillages et moyens de productions allège par la même occasion la facture des contribuables assujettis à la CFE.

Loi de Finances pour 2021

Pour rappel, l’article 29 de la loi de Finance pour 2021 abaisse de moitié les taux d’intérêts applicables pour le calcul des valeurs locatives résultant de la méthode comptable. Les impôts fonciers professionnels 2021 seront donc substantiellement abaissés.

Après qu’une personne publique ait adopté une délibération approuvant la cession d’un de ses biens immobiliers, celle-ci peut-elle faire l’objet d’un retrait ? 

Dans une décision du 26 janvier 2021 dite « société Pigeon » (n° 433817, Tab.Leb.), le Conseil d’État estime que la personne publique à l’origine de cette cession ne peut régulièrement retirer la délibération approuvant la vente. En effet, la décision de l’organe délibérant a pour effet de parfaire la vente dès lors qu’elle a pour objet de caractériser, entre les parties, un accord sur la chose et sur le prix. Ainsi, la décision devient créatrice de droits et ne pourra être retirée qu’en cas d’illégalité dans un délai de quatre mois, faute de quoi la personne publique sera susceptible d’engager sa responsabilité. 

LES ÉLÉMENTS CARACTÉRISANT LA FORMATION D’UNE VENTE PARFAITE

Une vente est parfaite en cas d’accord sur la chose et le prix 

En vertu de l’article 1583 du code civil, la vente « est parfaite entre les parties, et la propriété est acquise de droit à l’acheteur à l’égard du vendeur, dès qu’on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose n’ait pas encore été livrée ni le prix payé ».

Dans sa décision société Pigeon de 2021, le Conseil d’État rappelle que les dispositions précitées relatives au caractère parfait des ventes sont applicables aux cessions immobilières des personnes publiques. 

Ainsi, lorsque l’autorité compétente approuvera la vente¹ d’un bien immobilier, celle-ci sera considérée comme parfaite dès lors que cette décision matérialisera un accord sur la chose mais également sur le prix.

Concernant la chose, puisque le vendeur à l’obligation de délivrer le bien, il s’agira dès lors pour les cocontractants d’identifier précisément celui-ci. Pour le prix, il est nécessaire que ces derniers déterminent une contrepartie par application de l’article 1591 du code civil qui dispose que « le prix de la vente doit être déterminé et désigné par les parties. ».*

Une certaine souplesse dans la détermination de la chose et du prix

La chose et le prix peuvent ne pas être précisément déterminés. Cela étant, ils devront être à tout le moins déterminables lors de la formation de la vente.

La Cour de cassation a ainsi validé une cession immobilière dont la localisation de la partie « à détacher » n’était pas établie (cf. Cass., 3^èmeciv., 30 janvier 2008, n° 06-20.551). Le Conseil d’État quant à lui, admet le caractère parfait de la vente dont « le terrain (…) était composé de la totalité de cinq parcelles cadastrées ainsi que d’une sixième parcelle « en partie » et un bornage était prévu pour définir les surfaces exactes cédées ».

Il en est de même pour le prix, la Cour de cassation précise qu’il n’est « pas nécessaire que le montant (…) soit fixé, dans le principe, d’une manière absolue ; qu’il suffit, pour la formation de la vente, que le prix puisse être déterminé, en vertu des clauses du contrat, par voie de relation avec des éléments qui ne dépendent plus de la volonté, ni de l’une ni de l’autre des parties »². Le Conseil d’État dans l’affaire d’espèce a repris cette acception du prix en se contentant d’un « prix initial objectivement déterminable(…) par mètre carré ».

UNE CESSION SANS CONDITION CARACTÉRISE UNE VENTE PARFAITE 

Une vente inconditionnelle est créatrice de droits 

La décision de l’assemblée délibérante se prononçant sur une cession domaniale, dans laquelle sont déterminés  la chose et le prix, tout en ne soumettant la vente à aucune condition, sera constitutive d’une décision créatrice de droits³ (CE, 29 juillet 2020, n° 427738, Tab. Leb.) et en ce cas, la vente sera considérée comme parfaite au sens du code civil (CE, 15 mars 2017, n° 393407, Tab. Leb.). 

Une fois la vente considérée comme parfaite, la propriété est acquise de droit  à l’acheteur à l’égard du vendeur. Dès lors, la personne publique ne pourra, en vertu de l’article L. 242-1 du CRPA, abroger ou retirer cette décision que dans un délai de quatre mois à compter de son édiction et uniquement si elle est illégale.

Il en résulte que les délibérations des collectivités territoriales et autres personnes publiques engagent ces dernières. Le Conseil d’État en 2021 considérant même qu’un retrait pour un motif d’intérêt général ne pouvait être légalement justifié.

Une vente conditionnée n’est pas encore créatrice de droits

Toutefois, s’il s’avère que la vente était conditionnée, l’acte ne deviendra créateur de droits qu’une fois les conditions réalisées. Il a en effet été jugé que « si la délibération d’un conseil municipal autorisant la cession d’un immeuble du domaine privé de la commune constitue en principe un acte créateur de droits, il n’acquiert toutefois ce caractère, lorsqu’une condition est mise à la cession, que lorsque cette condition est réalisée » (CAA Paris, 15 février 2018, n° 16PA01770). 

Nombreuses seraient ici les conditions précisées dans une délibération qui s’opposeraient à ce que la vente puisse être considérée comme parfaite avant leur réalisation (obtention d’un permis de construire, obtention d’un prêt, pré-commercialisation, etc.).

Dans ce cas, la délibération pourra être abrogée pour tout motif et sans condition de délai (art. L. 243-1, CRPA). En revanche, son retrait n’est possible que si la délibération est illégale et uniquement dans un délai de 4 mois à compter de son édiction (art. L. 243-3, CRPA). 

Quelques précisions

 

¹ Pour la cession d’un immeuble d’une personne publique, l’organe  délibérant doit se prononcer sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles (voir les articles L. 2241-1, L. 3213-2, L. 4221-4, L. 5211-37 et L. 5722-3 du CGCT).

² C’est la Cour de Cassation dans un arrêt du 7 janvier 1925 dit « Maljournal c/ Senèze » qui a considéré que le prix pouvait ne pas être déterminé.

³ Il en ira ainsi également des ventes conclues entre personnes publiques, et notamment concernant un bien appartenant au domaine public en application de l’article L. 3112-1  du CGPPP (CE, 29 juillet 2020, n°  427738, Tab. Leb.).

Jusqu’à présent, les loueurs en meublé dont les recettes excédaient 23.000 € mais qui n’étaient pas inscrits au registre des commerces et des sociétés (« RCS ») pouvaient ne pas relever du régime des cotisations sociales (« Sécurité sociale des indépendants »). L’article 22 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 vient dorénavant assujettir aux cotisations sociales l’ensemble des « LMP » en renvoyant à la définition fiscale comme critère d’affiliation. En pratique, l’assiette de ces cotisations sera réduite du fait des amortissements déductibles et l’impact majeur de cette mesure n’interviendra qu’en cas de cession de l’immeuble donné en location  

 

UN RÉGIME FISCAL ET SOCIAL DES « LMP » JUSQU’ICI HYBRIDE

ll

Les critères du régime LMP

Initialement, 3 conditions étaient requises (art. 155 IV 2 du CGI) pour caractériser l’activité de « LMP » : ✓les recettes annuelles du  foyer fiscal tirées de cette activité excèdent 23.000 € ; ✓Ces recettes excèdent les revenus du foyer fiscal dits « professionnels » ; ✓Un membre du foyer fiscal est inscrit au RCS en tant que loueur professionnel. ➔ Il était possible de rester « LMNP » en cas de non inscription volontaire au RCS. Toutefois, la condition d’inscription au RCS a été jugée inconstitutionnelle le 8 septembre 2018 et a eu pour effet de transformer automatiquement en « LMP » nombre de « LMNP » non inscrits. C’est seulement la loi de finances pour 2020 qui a entériné cette décision en modifiant l’art. 155 IV 2 du CGI : désormais, seules 2 conditions demeurent pour être automatiquement qualifié de « LMP » (seuil de recettes > 23.000 € + qui excèdent les revenus professionnels du foyer).

 

Les critères d’affiliation aux cotisations

En matière sociale, l’art. L.611-1-6° du Code la sécurité sociale prévoit les conditions dans lesquelles un loueur en meublé relève des cotisations sociales (taux max. d’environ 41% pour le régime « SSI ») et non des prélèvements sociaux (taux de 17,2%). Jusqu’à la nouvelle loi de financement de la sécurité sociale 2021, un loueur en meublé relevait des cotisations sociales, lorsque les recettes annuelles tirées de cette activité excédaient 23.000 € et que : ➢Soit les locaux étaient loués pour une courte durée (location saisonnière) ; ➢Soit il était inscrit au RCS (renvoi à l’art. 155 IV 2 1° du CGI) ➔ La majorité des loueurs en meublé n’était pas inscrite au RCS et relevait donc du régime des prélèvements sociaux (taux de 17,2%) et non du régime des cotisations sociales.  

DÉSORMAIS HARMONISÉ

 

Tous les LMP sont désormais assujettis aux cotisations sociales

L’article 22 précité modifie l’art. L.611-1-6° et supprime la condition d’inscription au RCS comme critère d’affiliation et la remplace par un renvoi à l’article 155 IV 2 du CGI. Concrètement, cela signifie que dès que les deux conditions pour être « LMP » sont remplies, l’assujettissement aux cotisations sociales est automatique (3 régimes distincts existent – micro-entrepreneur, régime général et « SSI » – en fonction du montant des recettes annuelles et de l’option retenue). A défaut de précision, cette modification entre en vigueur le 1er janvier 2021 (non applicable aux revenus 2020).  

Un impact limité lors de l’exploitation de l’immeuble mais important en cas de cession

L’impact en serait toutefois limité puisque l’assiette des cotisations sociales (régime « SSI ») est le bénéfice net issu de l’exploitation. Au cours de l’exploitation, le bénéfice net est fortement réduit voire nul du fait de la déduction de l’amortissement de l’immeuble loué et des meubles (règle des « BIC »). Dans ce cas, il existe une cotisation minimale annuelle applicable (env. 1,2k€). En revanche, l’impact sera conséquent en cas de cession de l’immeuble loué puisque la plus-value à court terme (i.e. elle correspond aux amortissements déduits), fût-elle exonérée fiscalement, sera soumise aux cotisations sociales pour sa totalité.  

La location meublée via un intermédiaire de l’immobilier

La réponse ministérielle Pellois (n°3619 du 10 juillet 2018) est venue préciser que les revenus tirés d’une location meublée par le biais d’une agence immobilière bénéficiaire d’un mandat de gestion, sont soumis aux prélèvements sociaux (17,2%). Si l’article L.611-1-6° modifié ne distingue pas entre location meublée en direct ou via un intermédiaire pour l’assujettissement aux cotisations sociales, il devra être confirmé que cette modification s’applique également en cas de location via un intermédiaire.

 

La parution d’un décret d’application

Il est prévu la parution d’un décret d’application permettant de coordonner l’application des critères et préciser certains points (quid si la location meublée est réalisée par une personne morale?) Pour rappel, lorsque la location est consentie par une société soumise au régime des sociétés de personnes (SARL de famille), le dépassement du seuil de 23.000 € doit être apprécié, non au niveau de la société, mais au niveau des associés à concurrence de leurs droits dans les bénéfices sociaux. Enfin,  l’étude d’impact du PLFSS 2021 mentionne que l’entrée dans le régime est définitive, « même si le seuil d’affiliation n’est plus atteint dans les années suivantes » !  

Le 2 mars 2021, la cour d’appel de Versailles a condamné sur le fondement de l’article 1240 du code civil sept sociétés d’exploitation de parcs éoliens à verser à l’association France Nature Environnement1 la somme de 3 500 € en réparation du préjudice moral directement subi en raison de la destruction d’espèces protégées, qui n’avait pas été autorisée par arrêté portant dérogation aux interdictions de destruction de spécimens d’espèces animales et végétales protégées et de leurs habitats (DDEP). Cette décision présente un double intérêt, consistant d’une part en la qualification de la faute et du préjudice (I.) et d’autre part, en la délimitation des pouvoirs de chaque juge en matière de DDEP (II.).

I. LE CARACTÈRE FAUTIF DE LA DESTRUCTION D’ESPÈCES PROTÉGÉES EN L’ABSENCE DE DDEP

La destruction d’une espèce sans autorisation constitutive d’une faute

La destruction d’espèces animales protégées et de leurs habitats est interdite (art. L. 411-1 C. env.) et passible d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende (art. L. 415-3 C. env. dans sa version applicable au litige)². 

L’article L. 411-2 du code de l’environnement permet toutefois, notamment aux porteurs de projets immobiliers et énergétiques, de requérir une « dérogation espèces protégées » qui ne pourra être délivrée qu’à trois conditions :

• absence de solution alternative satisfaisante ;
• raison impérative d’intérêt public majeur ;
• maintien dans un état de conservation favorable de l’espèce. 

Dans les faits de l’espèce, 28 Faucons crécerellettes ont été tués à la suite de collision avec des éoliennes entre 2011 et 2016 (élément matériel du délit d’atteinte à la conservation d’espèces protégées). 

La cour d’appel de Versailles a relevé que, dès lors que les sociétés ne justifiaient pas être titulaires d’une DDEP, la faute d’imprudence (élément moral du délit v. Cass. crim, 1^er juin 2010, n° 09-87159) devait être regardée comme constituée.

Le rejet de tout argument de nature à exonérer les sociétés de la faute commise

La cour d’appel de Versailles semble livrer une appréciation stricte de la faute : elle se borne à constater que la destruction de l’espèce protégée n’a pas été autorisée, et rejette tout argument qui aurait été de nature à atténuer la faute voire exonérer les sociétés intimées. 

D’une part, la cour d’appel ne reprend pas le raisonnement du TGI de Nanterre³ qui, pour écarter la faute d’imprudence du délit d’atteinte à la conservation d’espèces animales non domestiques protégées, avait entendu tenir compte des intérêts publics potentiellement contradictoires consistant en la protection de l’environnement (la faune en l’espèce) et la poursuite d’un objectif d’intérêt général de développement des énergies renouvelables par la mise en place d’éoliennes. 

D’autre part, la cour d’appel estime que la circonstance que les sociétés ont respecté les prescriptions préfectorales de mise en œuvre d’un système de détection et d’effarouchement (DT-BIRD) visant à protéger les oiseaux des collisions avec les éoliennes, est sans effet sur la faute, constituée par l’absence de demande de dérogation les autorisant à détruire des spécimens de Faucons crécerellettes.

II. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LE JUGE ADMINISTRATIF ET LE JUGE JUDICIAIRE (CIVIL ET PÉNAL) EN MATIÈRE DE PROTECTION DES ESPÈCES PROTÉGÉES

Les pouvoirs du juge judiciaire

La cour d’appel de Versailles rappelle d’abord que l’absence de constatation d’une infraction pénale par une juridiction répressive ou le prononcé d’une relaxe ne fait pas obstacle à ce qu’une association agréée puisse obtenir réparation du préjudice subi du fait de la destruction d’espèces protégées, sur le fondement de l’article 1240 du code civil.

Ensuite, dans le cadre de cette action civile, la cour indique qu’il revient au juge judiciaire de constater l’existence de la violation de l’article L. 411-2 C. env., dès lors qu’aucune dérogation n’a été accordée. En revanche, elle précise que l’appréciation des conditions prévues par ce même article (intérêt public majeur etc.) relève de l’exercice de pouvoirs dévolus aux autorités administratives, qu’il ne lui appartient pas de contrôler.

Enfin, il peut être relevé que l’action avait ici pour seul objet l’engagement de la responsabilité des sociétés et la réparation du préjudice subi par l’association FNE. En d’autres termes, aucune incidence sur la continuité du fonctionnement des éoliennes ou sur la régularisation de la situation des sociétés intimées par la demande et l’octroi d’une DDEP n’est mentionnée par la décision.

 

Résumé des risques contentieux

La décision de la cour d’appel de Versailles ainsi que de récents arrêts du juge administratif donnent l’occasion de synthétiser les risques contentieux encourus par les porteurs de projets ENR ou immobiliers en l’absence de DDEP alors que celle-ci était requise en raison du risque de destruction des espèces ou de leurs habitats^4: 

• autorisation environnementale (AE) : risque de recours contre une AE ⁵ (cas des projets éoliens, art. R. 425-29-2 C. urb.) ne comprenant pas de dérogation devant le juge administratif ;
• autre autorisation qu’une AE : irrégularité de l’exécution d’un permis de construire avant la délivrance de la dérogation (art. L. 425-15 C. urb.)⁶ : risque d’arrêté interruptif des travaux ;
• dans tous les cas :
  • risque de recours contre la décision de rejet de la demande tendant à ce qu’il soit exigé du porteur d’un projet de parc éolien qu’il présente une demande de DDEP⁷ ;
  • action civile sur le fondement de l’article 1240 du code civil en raison de la faute d’imprudence du délit d’atteinte à la conservation d’espèces protégées ;§action pénale pour délit d’atteinte à la conservation d’espèces protégées.

 

Précisions

¹ L’association France Nature Environnement (FNE) est une association agréée pour la protection de l’environnement (art. L. 141-1 C. env.)

² L’article L. 415-3 du code de l’environnement, modifié par la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019, prévoit que le fait de porter atteinte à la conservation d’espèces animales non domestiques est désormais puni de trois ans d’emprisonnement et de 150 000€ d’amende. En application de l’article 131-6 11° du code pénal, il semble  également possible pour le juge, comme alternative à la peine de prison, de prononcer pour une durée maximale de 5 ans, l’interdiction à une personne physique (par ex. au représentant légal d’une société) d’exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d’administrer, de gérer ou de contrôler une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale. 

³ TGI Nanterre, 16.05.19, n° 17/05606

⁴ CAA Bordeaux, 9.03.21, n° 19BX04970

⁵ Une AE est illégale du fait de l’absence d’une DDEP requise. En conséquence, le juge pourra prononcer une annulation partielle de l’AE ou sursoir à statuer laissant au porteur du projet la possibilité d’obtenir une DDEP dans un délai qu’il aura fixé (art. L. 181-18 C. env., v. par ex. délai d’un an – CAA Nantes, 6.10.20, n° 19NT02389).

⁶ En application du principe de l’indépendance des législations, la légalité d’un PC n’est pas affectée par l’absence de DDEP. Seule son exécution l’est.

⁷ CAA Bordeaux 9.03.21, n° 19BX03522

Pour une étude complète, v. Bourrel A. et Descubes L., « La DDEP en matière d’installations de production d’énergie renouvelable : entre incertitudes et tentatives de clarification », Energie, environnement, infrastructures, n° 12, décembre 2020.

La proposition de loi « visant à sécuriser la procédure d’abrogation des cartes communales dans le cadre d’une approbation d’un plan local d’urbanisme ou d’un plan local d’urbanisme intercommunal et à reporter la caducité des plans d’occupation des sols » a été adoptée en 1ère lecture par le Sénat et est en cours d’examen par l’Assemblée Nationale. Il est proposé de préciser, au sein du code de l’urbanisme, les étapes des procédures d’abrogation de cartes communales (art. L. 164-1 et s. CU)1 et de mettre à la disposition des territoires non couverts par un document d’urbanisme – compte tenu de la récente caducité des POS2 – trois dispositifs spécifiques de droit de préemption urbain, de sursis à statuer et de dérogation au RNU (futurs art. L. 174-5-1 et s. CU).

I. LES FUTURES PROCÉDURES D’ABROGATION DES CARTES COMMUNALES

Si la proposition de loi est adoptée sans amendement, le code de l’urbanisme devrait désormais détailler les différentes étapes procédurales à suivre pour abroger les cartes communales, qu’il s’agisse d’une procédure d’abrogation « classique » ou liée à l’entrée en vigueur d’un PLU sur le territoire couvert initialement.

Abrogation dite « classique » d’une carte communale

Le principe du parallélisme des formes serait ici consacré. Il ressort en effet de la proposition de loi que la procédure d’abrogation d’une carte communale devrait tout d’abord être prescrite par délibération de l’organe délibérant de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de PLU, document en tenant lieu et de carte communale.

Le dossier d’abrogation de la carte communale devrait ensuite être soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement et, à son issue, une délibération d’approbation d’abrogation serait adoptée par l’organe délibérant.

L’abrogation de la carte communale serait enfin soumise à l’autorité administrative compétente de l’Etat qui dispose d’un délai de deux mois à compter de sa transmission pour l’approuver, le silence valant approbation.

Abrogation de la carte communale par la prescription puis l’approbation d’un PLU

La délibération de prescription d’un PLU pourrait prévoir explicitement que l’approbation dudit plan vaudra également abrogation de la carte communale en vigueur sur le territoire concerné, afin de mettre un terme  à un vide juridique préjudiciable à la bonne administration et à la simplification des procédures.

L’abrogation de la carte communale et le PLU feraient l’objet d’une enquête publique unique et seraient approuvés par une délibération unique de l’organe délibérant.

L’abrogation de la carte communale ne deviendrait alors exécutoire qu’une fois le PLU entré en vigueur (dans les conditions prévues aux art. L. 153-23 et L. 153-24 CU). L’approbation de l’abrogation de la carte communale par l’Etat ne serait dans ce cas pas requise.

Un PLU ne pourrait entrer en vigueur qu’à compter de l’abrogation de la carte communale applicable sur le territoire.

II. TROIS DISPOSITIFS DÉROGATOIRES DEVRAIENT BÉNÉFICIER AUX TERRITOIRES DÉPOURVUS DE DOCUMENT D’URBANISME POUR ACCOMPAGNER LES CONSÉQUENCES DE LA CADUCITÉ DES POS

Pour atténuer certaines conséquences jugées punitives de la caducité des POS2 sur les territoires concernés, il est proposé de mettre à disposition des maires ou présidents d’EPCI trois outils. Ces dispositifs s’appliqueraient jusqu’à l’entrée en vigueur d’une carte communale ou d’un PLU et au plus tard, jusqu’au 31 décembre 2022. 

Droit de préemption et sursis à statuer

Le droit de préemption urbain, en vue de la poursuite des objectifs prévus à l’article L. 210-1 et au dernier alinéa de l’article L. 211-13 peut être maintenu par délibération de l’organe délibérant de la commune, par dérogation à l’article L. 211-1 du CU qui conditionne normalement l’exercice du droit de préemption urbain par le maire ou le président de l’EPCI à l’existence d’un document d’urbanisme.

En outre, un nouveau mécanisme de sursis à statuer (SAS) déroge au SAS classique en étant doté d’un champ d’application plus étendu (4). En effet la commune peut proposer au préfet de département de sursoir à statuer sur toute demande d’autorisation d’urbanisme, en motivant cette proposition au regard de l’intérêt communal et, le cas échéant, des orientations du PLUi en cours d’élaboration, quel que soit l’état d’avancement de sa procédure d’élaboration. 

La décision de refus de sursoir à statuer doit être motivée par le préfet et peut faire l’objet d’un recours devant le tribunal administratif.

Dérogation au RNU au nom de l‘Etat

Pour toute demande d’autorisation d’urbanisme5, le maire d’une commune peut demander au préfet de département – dont l’avis conforme est obligatoirement recueilli au titre de l’article L. 422-5 du CU en l’absence de document d’urbanisme – de faire usage du pouvoir de dérogation au RNU prévu à l’article L. 111-2 du CU :

« Un décret en Conseil d’Etat précise les dispositions du règlement national d’urbanisme et prévoit les conditions et les procédures dans lesquelles l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut accorder des dérogations aux règles édictées par ce règlement ». Art. L. 111-2 CU

Cette demande de dérogation doit être motivée au regard de l’intérêt communal.

L’éventuel refus du préfet doit être motivé et peut faire l’objet d’un recours devant le tribunal administratif.

Quelques précisions

1. La procédure d’abrogation des cartes communales n’était prévue par aucun texte. Guidée par la jurisprudence, la pratique appliquait jusqu’alors le principe du parallélisme des formes (délibération de prescription, enquête publique, délibération d’abrogation) pour y procéder.
2. Les derniers POS applicables sur le territoire national sont devenus caducs au 31 décembre 2020 en application de l’article L. 174-5 CU.
3. Mise en œuvre d’un projet d’intérêt général (habitat, activité économique, loisirs, tourismes, équipements collectifs, relocalisation d’activités économiques etc.)
4. En principe, lorsqu’un PLU est en cours d’élaboration, l’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme peut sursoir à statuer sur les demandes d’autorisation d’urbanisme uniquement dès lors que le débat sur les orientations du PADD a eu lieu et que la demande est susceptible de compromettre l’exécution du futur plan ou de la rendre plus onéreuse (art. L. 153-11 CU).
5. L’application du RNU entraine notamment l’application de la règle de la constructibilité limitée et l’obligation d’obtenir un avis conforme de l’Etat sur toutes les demandes d’autorisation d’urbanisme

Abréviations

CU : code de l’urbanisme
PLU : plan local d’urbanisme
POS : plan d’occupation des sols
RNU : règlement national d’urbanisme
SAS : Sursis à statuer

es PLU ou documents en tenant lieu prévoient désormais quasi-systématiquement sur certaines parties de leur territoire des servitudes de mixité sociale (art. L. 151-15 C. urb.), lesquelles conditionnent l’obtention d’autorisations d’urbanisme (PC ou DP) à la réalisation d’un pourcentage de « logements sociaux » mais sans pour autant toujours donner de définition précise de cette catégorie.
Outil trop souvent oublié dans le cadre de cette obligation, le conventionnement ANAH permet pourtant d’y satisfaire.

L’OBLIGATION DE CRÉATION DE LOGEMENTS SOCIAUX

La loi SRU

La loi dite « SRU » du 13 décembre 2000 a institué, pour les villes appartenant à certains territoires, des objectifs à atteindre concernant l’offre de logements sociaux afin de favoriser la mixité sociale et d’assurer une répartition du parc social sur l’intégralité du territoire.

Son article 55 a ainsi instauré un quota de 20% de logements sociaux, porté à 25% pour les villes se situant en zone tendue (loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013).

Un décret (décret n° 2019-1577 du 30 décembre 2019) a pour mention fixé la liste des communes exemptées de l’application de ces dispositions (codifiées à l’article L. 302-5 et s. du Code de la construction et de l’habitation et précisées par l’article R. 302-14 du même code). 

Les dispositions du PLU

L’article L. 151-15 du code de l’urbanisme permet aux auteurs du PLU d’imposer, en cas de réalisation d’un programme de logement, « un pourcentage (…) affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ». 

Cette habilitation étant large, les PLU fixent plus ou moins précisément les catégories auxquelles doit être affectée cette quotité de logements. En effet, il peut être directement renvoyé aux catégories de logements conventionnés énumérées par le code de la construction et de l’habitation (LLS, PSLA, logements intermédiaires etc.) ou à la catégorie lato sensu des « logements sociaux », le cas échéant sur renvoi de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation.

Nb : lorsqu’il existe, le PLH ou le volet habitat du PLUi est censé définir assez précisément les typologies des logements aidés.

LE CONVENTIONNEMENT ANAH

Un outil éligible SRU et, le cas échéant, PLU

Les logements conventionnés avec l’ANAH peuvent être décomptés dans le cadre du calcul des quotas dits « SRU » (art. L. 831-1 du CCH sur renvoi de l’art. L. 302-5 du même code, qui renvoie lui-même aux « logements à usage locatif appartenant à d’autres bailleurs {i.e. bailleurs privés}, à condition que ceux-ci s’engagent à respecter les obligations précisées par des conventions régies par la section 3 du chapitre Ier du titre II du livre III » soit les articles L. 321-8 à L. 321-12 du CCH).

Ne sont ainsi concernés que les conventionnements applicables au secteur locatif social (convention à loyer social ou très social conclue en application des articles L. 321-8 et D. 321-23 du CCH), à l’exclusion donc des conventionnements applicables au secteur locatif intermédiaire (convention à loyer intermédiaire conclue en application des articles L. 321-4 et D. 321-23 du CCH).

Ces conventionnements pourraient satisfaire mutatis mutandis aux exigences du PLU dès lors qu’il y serait notamment fait renvoi à l’article L. 302-5 précité du CCH.

Modalités de fonctionnement

La conclusion d’un conventionnement ANAH « social » ou « très social » implique le respect de plafonds de loyer par m2 différenciés selon la zone au sein de laquelle se trouve le logement, allant de 7,20 € en zone C à 12,19 € en zone A bis pour le conventionnement social et de respectivement 5,59 € à 9,49 € pour le conventionnement très social.

De même, des plafonds de ressources sont applicables selon la composition du ménage (nombre de personnes le composant), d’une part, et l’emplacement du logement (Paris et communes limitrophes, Île de France hors Paris et communes limitrophes, et autres régions), d’autre part.

Enfin, et sauf cas d’exclusion (cf. encart), un abattement fiscal peut être appliqué au montant brut des loyers perçus dans le cadre de ce conventionnement d’un montant de 70% en zone A bis, A et B1 et 50% en zone B2. Aucun abattement n’est en revanche applicable en zone C.

Une éligibilité SRU confirmée

Réponse ministérielle Quentin n° 6133 du 18/06/2019 (JOAN p. 5584) : « (les) communes ont la possibilité de recourir (…) au conventionnement du parc privé existant via l’agence nationale de l’habitat (Anah) (…). S’agissant enfin des logements sociaux entrant dans le décompte SRU, le Gouvernement rappelle qu’il est attaché à ce que le cœur de ce décompte soit constitué de logements locatifs sociaux pérennes, offrant dans la durée, au travers du conventionnement à l’aide personnalisée au logement (APL), toutes les garanties nécessaires à l’application d’un loyer bas adapté aux capacités contributives des ménages locataires sous plafond de ressources ».

Nota Bene

L’abattement fiscal sur les loyers bruts, applicable aux logements conventionnés avec l’ANAH, est applicable en cas de réalisation d’une opération sous le bénéfice du régime de droit commun des déficits fonciers ou bénéficiant de l’avantage fiscal « Malraux », mais est exclusif des opérations réalisées sous le bénéfice du régime de faveur applicable aux monuments historiques ou bénéficiant de l’avantage fiscal « Pinel ».

L’article L. 103-2 du code de l’urbanisme impose à certains projets de construction ou d’aménagement une concertation obligatoire préalablement au dépôt de la demande de permis de construire ou d’aménager. En particulier, l’alinéa 3 de cet article prévoit que les projets qui sont susceptibles de modifier substantiellement le cadre de vie des habitants doivent faire l’objet d’une concertation préalable, notamment en raison de leurs incidences sur l’environnement et/ou l’activité économique. Le respect de cette obligation de concertation préalable est primordial : à défaut, le dossier de demande d’autorisation d’urbanisme sera incomplet, emportant un risque de demande de pièces (et donc, d’allongement des délais d’instruction), de refus, voire d’annulation contentieuse. En outre et depuis 2014, le code de l’urbanisme a ouvert la possibilité de soumettre d’autres projets à la procédure de concertation préalable, de manière plus ou moins facultative, de sorte que les autorisations d’urbanisme qui doivent en justifier sont plus nombreuses.

I. L’ARTICLE L. 103-2 AL. 3 DU CODE DE L’URBANISME PRÉVOIT LES CAS DANS LESQUELS LA CONCERTATION PRÉALABLE EST OBLIGATOIRE

Cas où le recours à la procédure de concertation préalable est obligatoire

L’article L. 103-2 al. 3. du C. Urb. impose d’associer les habitants, les associations locales ou toutes autres personnes concernées à l’élaboration de certains projets d’aménagement et de construction « ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie ». 

Afin de préciser le champ d’application de la concertation préalable, l’article R. 103-1 du C. Urb. énumère limitativement les projets qui doivent obligatoirement y être soumis. Huit hypothèses sont limitativement identifiées, parmi lesquelles la transformation d’une voie existante en aire piétonne d’une superficie supérieure à 3000 m2 par exemple. 

Dans le cas où l’opération apparaît soumise à la procédure de concertation préalable, le demandeur d’autorisation d’urbanisme doit joindre au dossier déposé, en application de l’article R. 431-16 m) du C. Urb., le bilan de la concertation transmis par l’autorité compétente ainsi qu’un document expliquant les suites données à ce bilan.

Ce cadre restrictif apparaît donc permettre la sécurité juridique des opérations qui « entrent » ou « sortent » du champ d’application de l’article R. 103-1 du C. Urb. précité, ce qui n’empêche pas que la jurisprudence a été amenée à se prononcer sur l’appréciation de ces dispositions.

Le contrôle rigoureux du juge quant à l’obligation de recourir à la concertation

Le juge administratif contrôle in concreto la nécessité d’organiser une concertation préalable à la demande de permis et apprécie notamment l’ampleur de l’opération à l’échelle de la commune en prenant en compte les éléments suivants :

• l’implantation du projet dans un secteur urbanisé de la commune (CE, 17 juin 1998, n° 181084) ; 
• l’importance et la nature du projet (TA de Montpellier, 4 décembre 2014, n° 1201031) ;
• l’emprise au sol du projet (CE, 20 décembre 2000, n° 210219) ; 
• la taille et la densité de la commune (CE, 20 décembre 2000, n° 210219) ;
• les conséquences du projet pour la commune (CAA de Marseille, 17 juin 2004, 99MA01941).

A l’appui de ces critères, le juge vérifie si le projet entre dans les hypothèses où une opération est soumise à concertation préalable obligatoire en application des articles L. 103-2 et R. 103-1 du C. Urb. 
Si le recours à la procédure de concertation préalable apparaît strictement encadré par les textes à certains types d’opérations, la loi ALUR de 2014 a ouvert la possibilité de recourir à la procédure de concertation préalable de manière spontanée et donc, facultative.

II. L’ARTICLE L. 300-2 AL. 1 ET 6 DU CODE DE L’URBANISME OUVRE LA POSSIBILITÉ DE RECOURIR SPONTANÉMENT (MAIS PAS SEULEMENT) À LA CONCERTATION PRÉALABLE

Le recours à la procédure de concertation préalable peut être facultatif…

Comme souligné dans notre bulletin du 11 avril 2016, l’article L. 300-2 al 1 du C. Urb. prévoit que les porteurs de projets peuvent, de leur propre initiative, soumettre à concertation préalable les opérations de construction ou d’aménagement qui seraient situées sur un territoire couvert par un SCoT, un PLU ou une carte communale, qui ne relèveraient pas de l’article R. 103-1 précité et qui seraient susceptibles d’avoir une incidence sur le cadre de vie. 

Dans cette hypothèse, les porteurs de projets et, le plus souvent, les collectivités concernées, estiment de leur propre chef, qu’une participation du public préalable au dépôt et à la délivrance de l’autorisation d’urbanisme apparaît nécessaire. 

Par ailleurs, ce choix permet aux projets devant faire l’objet d’une évaluation environnementale de n’être soumis qu’à une procédure de mise à disposition du public.

Bien qu’il ne faille pas obérer le caractère persuasif de l’administration dans le recours à de telles concertations « facultatives », ces dispositions apportent néanmoins une dimension spontanée à la procédure de concertation préalable et peuvent, dans certains cas, faciliter l’adhésion du public à un projet d’ampleur par sa participation et donc, sa compréhension des enjeux (1).

… sauf lorsque l’autorité administrative a décidé de l’imposer par voie réglementaire.

L’article L. 300-2 al 6 du C. Urb. prévoit que l’autorité compétente pour statuer sur une demande de permis de construire ou d’aménager peut définir parmi les projets de travaux ou d’aménagements mentionnés par cet article, ceux qui sont soumis à concertation préalable (2).

Pour les projets concernés (désignés par décision ou délibération), la concertation préalable au dépôt de l’autorisation d’urbanisme passe alors de facultative à obligatoire. 

Ce pouvoir est toutefois encadré. Le préfet, la commune ou l’EPCI compétent pour apprécier les travaux ou aménagements – autre que ceux faisant l’objet d’une concertation obligatoire – qui seront soumis à concertation préalable, doivent motiver leur décision par la prise en compte de leur importance, leur impact potentiel sur l’aménagement de la commune ou la sensibilité du lieu où ils seront implantés.

Il est donc nécessaire, lors de l’élaboration des projets de construction ou d’aménagement, de vérifier si une concertation préalable, hors les cas prévus à l’article L. 103-2 précité, doit néanmoins être réalisée au regard de la décision règlementaire adoptée par l’autorité compétente.

Exemples

Il a été jugé que sont soumis à concertation préalable les projets : 

• de construction de deux immeubles qui,  eu égard à l’augmentation de la population du quartier, à la création de nouveaux locaux commerciaux sur une surface de 770 m2 qu’il va entraîner ainsi que les changements dans les conditions de circulation des piétons et des véhicules et de stationnement qu’il va occasionner au sein de la commune du Cap d’Ail (4594 hab. en 2017), modifie de manière substantielle les conditions de vie dans le quartier (CAA de Marseille, 17 juin 2004, n° 99MA01941).
• de création, dans le cadre d’une opération de rénovation urbaine, d’une place piétonne à l’emplacement d’un ancien carrefour dans la commune de Grande-Synthe (22 966 hab. en 2017) (CAA Douai, 5 avril 2012, n° 11DA00250).

A contrario, il a été jugé que ne sont pas soumis à concertation préalable :

• la construction sur une parcelle de moins d’un hectare de 7 000 m2 de logements dans une commune moyenne dotée d’une forte densité telle que Juvisy-sur-Orge (16 667 hab. en 2017) (CE, 20 décembre 2000, n° 210219).
• la construction sur le territoire de la commune de Saint-Ouen (51 108 hab. en 2017) d’un ensemble immobilier d’une surface de plancher de 58 028 m2, alors que la commune était dotée d’un PLU (TA Montreuil, 25 juin 2019, n° 1800461).
• la transformation partielle d’une place, à usage de parking, en aire piétonne, alors même que sa superficie était supérieure à 3000 m2 (CAA Nantes, 28 février 2020, n° 19NT00935).

Rappels

(1) En ce cas, les porteurs de projet doivent justifier des mêmes pièces que pour une concertation préalable obligatoire lors du dépôt de la demande de permis.

(2) Cet acte présente un caractère règle-mentaire et peut donc être contesté par la voie de l’exception à l’occasion d’un recours contre la décision de l’autorité compétente imposant une concertation sur son fondement. 

Le Conseil d’Etat, dans sa décision Société Denali Consulting et autres, du 28 janvier 2021 (n° 433619) tranche enfin la question du champ d’application du sursis à statuer et de la possibilité de prononcer une telle décision en cours de modification d’un plan local d’urbanisme. La jurisprudence ambivalente (bien que non fichée sur ce point) à cet égard avait semé le trouble alors qu’une interprétation littérale des textes devait conduire à exclure la possibilité pour une autorité administrative de surseoir à statuer alors qu’une simple procédure de modification était engagée. Les règles sont désormais claires : le SAS en cours d’élaboration ou de révision d’un PLU : oui (I.), le SAS en cours de modification d’un PLU : non (II.).  

I. LE SURSIS À STATUER EN COURS D’ÉLABORATION OU DE RÉVISION D’UN PLU : OUI

La possibilité ouverte de surseoir à statuer en cours d’élaboration et de révision d’un PLU

Le sursis à statuer est une mesure de sauvegarde permettant de différer la décision de l’autorité compétente sur une demande d’autorisation d’urbanisme.

Les articles L. 424-1 et L. 153-11 du code de l’urbanisme prévoient ainsi que le maire peut surseoir à statuer sur toute demande d’autorisation concernant des travaux, constructions ou installations, au cours d’une procédure d’élaboration et de révision d’un PLU à deux conditions :

• le projet est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreux l’exécution du futur plan ;
• le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) a déjà eu lieu.

Cette décision ne peut excéder une durée de deux ans. A l’issue de ce délai, le pétitionnaire peut confirmer sa demande, dans un délai de 2 mois suivant l’expiration du délai. Dans cette hypothèse, l’autorité compétente peut soit prononcer un nouveau sursis d’un an maximum, fondé nécessairement sur un autre motif que celui du sursis initial, soit délivrer l’autorisation d’urbanisme dans un délai de deux mois (art. L. 424-1 C. urb.).

La condition objective de débat sur les orientations du PADD

Avant la loi n° 2017-86 Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017, l’autorité compétente pouvait surseoir à statuer dès la publication de la délibération prescrivant l’élaboration ou la révision d’un PLU (art. L. 123-6 C. urb.).

Elle devait toutefois vérifier que l’état du projet était suffisamment avancé pour que la décision de sursis puisse être opposée. Ce critère soumis à interprétation a donné lieu à une jurisprudence fournie. 

Par exemple, le Conseil d’Etat a pu considérer qu’un PADD et un projet de règlement rendus publics et comportant des cartes détaillées du zonage pouvaient permettre de regarder le projet de PLU comme suffisamment avancé (CE, 30 mai 2011, n° 327769).

En fixant une limite temporelle et objective (débat sur les orientations générales du PADD), la loi n° 2017-86 a tenté d’éteindre les incertitudes pesant sur la légalité d’une décision de sursis à statuer.

Le seul débat sur les orientations du PADD, parfois prématuré, ne suffit toutefois pas à établir un projet assez consistant pour permettre de fonder un sursis à statuer (voir par ex CAA Marseille, 18 décembre 2020, n° 18MA05002).

II. LE SURSIS À STATUER EN COURS DE MODIFICATION D’UN PLU : NON

Un sort jusqu‘alors incertain pour le sursis à statuer en cas de modification d‘un PLU

La loi du 27 janvier 2017 n’avait pas éteint toutes les interrogations. 

La lecture littérale de la loi permettait de supposer que devait être de facto exclue la possibilité de surseoir à statuer lorsqu’une procédure de modification du PLU était en cours. En effet, aucun débat sur les orientations du PADD ne saurait avoir lieu dans le cadre d’une « simple » modification d’un PLU (art. L. 153-36 et suiv. C. urb.). Il en va d’ailleurs de même s’agissant de l’ancien article L. 123-6 dès lors que la modification d’un PLU n’est pas prescrite par délibération.

Toutefois, une décision Danglot de décembre 2017 avait semé le doute.

Bien que la décision n’était pas fichée sur ce point, le Conseil d’Etat avait alors considéré comme légal un sursis à statuer prononcé en cours de modification d’un PLU, eu égard à son degré d’avancement, la modification devant être approuvée dans les semaines suivant la décision de sursis à statuer (CE, 18 décembre 2017, n° 380438).

L’exclusion par le CE de la modification d’un PLU du champ d’application du sursis à statuer

Le Conseil d’Etat a mis fin à cette incertitude dans une décision mentionnée aux tables du recueil Lebon, dans laquelle il a « rectifié le tir », pour reprendre les termes du rapporteur public, par rapport à la décision Danglot précitée. 

Le Conseil d’Etat distingue ainsi la procédure de modification de la procédure d’élaboration (à laquelle peut en revanche être rattachée la procédure de révision) et exclut la première du champ d’application du sursis à statuer : 

« l’existence d’une simple procédure de modification d’un document d’urbanisme en cours n’autorisait pas le maire à faire usage de la procédure de sursis à statuer ».

Cette décision a été prise dans une affaire où l’ancien article L. 123-6 du code de l’urbanisme était applicable. Il n’est toutefois pas à douter qu’une telle solution devrait être étendue au nouvel article L. 153-11 du code de l’urbanisme, dont la lecture littérale permet tout autant d’exclure la possibilité de surseoir à statuer en cours de modification d’un PLU.

Quelques précisions

Les conclusions du rapporteur public

Selon le rapporteur public dans ses conclusions sous la décision commentée, la solution simplificatrice tendant à harmoniser le régime du sursis à statuer en cours de modification, de révision et d’élaboration d’un PLU, se serait heurtée à l’intention du législateur, à la logique des textes et à la compréhension qu’en a la doctrine :

• l’instauration d’un sursis à statuer par le législateur est justifiée par la nécessité de préserver le contenu des documents en cours d’évolution, notamment en raison de la lourdeur et la longueur des procédures, ce qui ne saurait être le cas s’agissant des modifications de PLU ;
• une lecture littérale des textes (L. 123-6 et L. 153-11 C. urb.) permet d’exclure la procédure de modification des hypothèses de sursis à statuer ;
• la doctrine administrative (Rép. Min. n° 3696, JO Sénat 19 avril 2018, p. 1920), praticienne et universitaire a analysé les textes dans le sens d’une exclusion de la modification.

Abréviations

C. urb. : code de l’urbanisme

L’article 168 de la loi de finances pour 2021 du 29 décembre 2020 (n° 2020-1721) a reconduit le dispositif Pinel jusqu’en 2024. 

Les taux de la réduction d’impôt sont cependant abaissés progressivement en 2023 et 2024 en vue d’un éventuel remplacement du dispositif. 

Par exception, certains logements continueront de bénéficier des taux actuels de la réduction d’impôt. 

DIMINUTION PROGRESSIVE DES TAUX DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT PINEL EN 2023 ET 2024

La réduction d’impôt « Pinel » est prorogée pour les acquisitions réalisées jusqu’au 31 décembre 2024, mais les taux applicables, fixés en fonction de la durée de l’engagement de location du contribuable, sont abaissés à partir de 2023 et 2024 en fonction de la date d’acquisition* :

Exemple : Pour un immeuble acquis en 2022 avec un engagement de location de 9 ans, le taux applicable sera de 18%, soit 2% par an, pour se terminer en 2031. 

Pour un immeuble acquis en 2023, le taux sera de  15%, soit environ 1,7% par an pour se terminer en 2032.

 
* Par exception, pour les logements que le contribuable fait construire, c’est la date de dépôt du permis de construire qui détermine le taux applicable. 

LES TAUX ACTUELS MAINTENUS POUR LES OPÉRATIONS LES PLUS « VERTUEUSES »

Les taux de réduction d’impôt seront maintenus à leur niveau actuel, même pour les opérations réalisées en 2023 et 2024, qui portent sur :

• des logements situés dans un quartier prioritaire de la politique de la ville (liste consultable ici : sig.ville.gouv.fr/atlas/QP) ; ou
• des logements qui respectent un niveau de qualité de performance énergétique et environnementale, supérieure à la réglementation actuelle.

MAISONS INDIVIDUELLES ET BÂTIMENTS D’HABITATION COLLECTIFS

Pour rappel l’article 161 de la loi n°2019-1479 du 28 décembre 2019 a supprimé la possibilité de bénéficier du dispositif Pinel pour les maisons individuelles acquises neuves ou par le biais d’un contrat de vente en l’état futur d’achèvement. L’article 169 de la loi de finances pour 2021 précise que cette disposition est également applicable aux maisons individuelles que le contribuable fait construire. 

Néanmoins il est toujours possible de bénéficier du Pinel concernant une maison individuelle mais uniquement en cas de réhabilitation, transformation ou de la réalisation de travaux conduisant à la production d’un immeuble neuf. 

A noter

Le gouvernement souhaite remplacer le dispositif Pinel par un dispositif plus efficient. Dans cette optique, il doit remettre au Parlement, avant le 30 mars 2021, un rapport proposant des nouveaux dispositifs de soutien au développement de l’offre de logements locatifs intermédiaires en favorisant une implication accrue des investisseurs institutionnels.  

Dispositif Denormandie inchangé

Les investissements relevant du dispositif « Denormandie » (acquisitions de logements faisant l’objet de travaux d’amélioration ou de transformation situés dans des communes ayant un besoin marqué de réhabilitation de l’habitat en centre-ville ou ayant conclu une convention d’opération de revitalisation du territoire) sont expressément exclus du champ d’application des présentes mesures.